獨(dú)家權(quán)威解讀慈善法草案丨闞珂：慈善活動(dòng)是自愿的 不能搞攤派

　　昨天，十二屆全國人大四次會(huì)議聽取了關(guān)于慈善法草案的說明，開始審議慈善法草案。個(gè)人可不可以公開募捐?個(gè)人求助違不違法?媒體可不可以面向社會(huì)發(fā)起公開募捐?這些與日常生活息息相關(guān)的問題，慈善法草案是如何設(shè)計(jì)的?立法者的考量是什么?近日，十二屆全國人大四次會(huì)議秘書處法案組副組長闞珂接受了新京報(bào)記者專訪。

　　立法難點(diǎn)

　　慈善法是全新項(xiàng)目 多數(shù)人不熟

　　新京報(bào)：從2005年民政部提出《慈善事業(yè)促進(jìn)法》立法建議算起，慈善法歷經(jīng)近11年仍沒有出臺(tái)，遇到了阻力嗎?

　　闞珂：記得多年前，一位全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志說過一句話：每立一部法，搞明白一件事。我2011年到全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)工作以后，對這句話有了很深的體會(huì)。簡單地說，立法就是“搞明白事兒，寫好字兒”。

　　搞明白事兒，就是要搞明白法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系、規(guī)范的社會(huì)事物;寫好字兒，就是設(shè)計(jì)好法律的結(jié)構(gòu)，起草好修改好法律條文，保證立法質(zhì)量。制定一部法律的過程，也是了解社會(huì)事物、把握社會(huì)關(guān)系本身規(guī)律的過程。所以，立法“十年磨一劍、二十年磨一劍”，都很正常。

　　新京報(bào)：慈善法立法過程中最大的難點(diǎn)是什么?

　　闞珂：慈善法是一個(gè)全新的立法項(xiàng)目，對于多數(shù)人來說，都不是很熟悉，不太了解。所以，制定慈善法首先面對的問題，就是搞清楚慈善的基本理論，這是一個(gè)基本的前提。

　　新京報(bào)：制定慈善法的過程中，搞明白了哪些事?

　　闞珂：比如什么是慈善?慈善的特點(diǎn)是什么?這是一個(gè)關(guān)鍵問題。一般認(rèn)為，慈善有四個(gè)特點(diǎn)：其一，自愿原則，開展慈善活動(dòng)是自愿的;其二，慈善活動(dòng)是無償?shù)�，沒有回報(bào);其三，捐出去做慈善的錢物不再屬于捐贈(zèng)人，捐贈(zèng)人不能收回;其四，慈善活動(dòng)是非營利性活動(dòng)。

　　搞明白這四個(gè)特點(diǎn)，如何規(guī)范慈善募捐、怎樣管理慈善財(cái)產(chǎn)等，就要遵循這四個(gè)原則。例如，因?yàn)榇壬谱裱�自愿原則，所以不能搞攤派，原來有個(gè)別單位搞硬性攤派，局長捐多少錢、處長捐多少錢。慈善法出臺(tái)后再這么做，就不合適了。再如，慈善活動(dòng)是沒有回報(bào)、不求回報(bào)的，雖然彩票公益金用于公益活動(dòng)，可買彩票的人有所求，期待中獎(jiǎng)，所以買彩票行為不屬于慈善活動(dòng)的范疇。再比如，慈善活動(dòng)是非營利性活動(dòng)，所以慈善組織募集來的財(cái)產(chǎn)不屬于自己，如果慈善項(xiàng)目做完了，募集來的財(cái)產(chǎn)還有剩余，就要按照相同或相近原則，轉(zhuǎn)給其他慈善項(xiàng)目。

　　總體來說，目前草案的整體邏輯是這樣的：總則中明確了什么是慈善活動(dòng)，也就是給慈善活動(dòng)界定了范圍。誰來開展慈善活動(dòng)?就是第二章慈善組織規(guī)范的內(nèi)容。慈善組織做慈善需要募捐，如何規(guī)范?第三章慈善募捐是回答這方面問題。募捐相應(yīng)地必須有捐贈(zèng)，這是第四章慈善捐贈(zèng)探討的問題。募捐來的財(cái)產(chǎn)怎么使用、管理?是第六章慈善財(cái)產(chǎn)規(guī)范的內(nèi)容。后面的章節(jié)還對信息公開、促進(jìn)措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等作出了規(guī)定，信息公開也是近年來公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　新京報(bào)：你提到慈善的特點(diǎn)是不求回報(bào)，如果有人捐錢救助了白血病人群體，可自己的家里也有人得了白血病，那么他家人有沒有資格獲得慈善組織的幫助呢?

　　闞柯：只要其家人符合受益人條件，就有資格從慈善組織的這一項(xiàng)目中獲得救助。捐贈(zèng)人的身份不影響其家人獲得幫助。也不能因?yàn)槠浼胰双@得了幫助，就認(rèn)定捐贈(zèng)人有所求有所圖，認(rèn)定其行為不屬于慈善活動(dòng)。

　　爭議焦點(diǎn)

　　個(gè)人求助通道沒堵住 倡導(dǎo)通過慈善組織募捐

　　新京報(bào)：立法過程中，爭議焦點(diǎn)有哪些?

　　闞珂：幾乎每一部法律的制定，都會(huì)有爭論，不同群體有不同的訴求，這很正常。具體到制定慈善法，關(guān)鍵的問題還是剛才所講的，要把慈善的理論問題搞清楚。

　　中央電視臺(tái)2015年度感動(dòng)中國人物評選出貴州一個(gè)校長，他自己救助了300多名貧困學(xué)生，但個(gè)人財(cái)力終歸是有限的，后來他請求企業(yè)幫助他的學(xué)生。這個(gè)故事讓我很感動(dòng)。在研究修改草案的過程中，我們曾與民政部門商討考量：他的這種行為是符合個(gè)人求助的特征，還是慈善募捐?制定慈善法，就是要把這樣的問題全部搞清楚。

　　新京報(bào)：此前全國人大常委會(huì)一審、二審時(shí)，個(gè)人求助引發(fā)了熱議，有人認(rèn)為，草案封堵了個(gè)人求助的通道。

　　闞珂：這種說法不準(zhǔn)確，草案并沒有禁止個(gè)人求助。本人、家庭成員、近親屬遇到了困難，向社會(huì)募集錢物解燃眉之急，草案對此并不禁止。

　　“慈善捐贈(zèng)”章節(jié)有這樣一個(gè)條款：“捐贈(zèng)人可以通過慈善組織捐贈(zèng)，也可以直接向受益人捐贈(zèng)”。有的學(xué)者不贊成“直接向受益人捐贈(zèng)”這一規(guī)定，認(rèn)為這“一對一”的捐贈(zèng)怎么能是慈善募捐呢?

　　但我們經(jīng)過研究認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從整部草案的規(guī)定來分析，草案規(guī)定慈善活動(dòng)是“自然人、法人和其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的公益活動(dòng)”，捐贈(zèng)人自愿把財(cái)產(chǎn)直接捐給受益人，這種“一對一”的捐贈(zèng)也是一種善舉。法律沒有禁止個(gè)人求助行為。

　　新京報(bào)：那么個(gè)人求助是合法的?

　　闞珂：不少案例表明，“一對一”捐贈(zèng)容易帶來一些問題。例如，有人為自己治病募來500萬元，治病只花了300萬元，剩下的200萬元怎么辦?如果捐贈(zèng)人要求退回，受益人可以提出，你把錢捐給我了就是我的了，不應(yīng)該退給你。另外一種情況是，個(gè)人募來治病的錢還沒用完，病人死亡，那么剩下的錢怎么辦?受益人家屬如果拒絕退回，把錢用于改善自己的家庭生活，那么也只能是在道德層面進(jìn)行譴責(zé)。因此，立法本意是引導(dǎo)慈善活動(dòng)通過慈善組織進(jìn)行，慈善活動(dòng)受益人應(yīng)該是不特定的大多數(shù)人。草案是按照這個(gè)思路設(shè)計(jì)的。

　　立法限定

　　媒體發(fā)起募捐或代為發(fā)起都不行 可與具有募捐資格慈善組織合作

　　新京報(bào)：除了個(gè)人求助，個(gè)人募捐也引發(fā)了熱烈討論。一審稿是禁止個(gè)人募捐的，明確提出不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人不得開展公開募捐�？啥�審時(shí)，這條禁止性規(guī)定刪除了。現(xiàn)在對個(gè)人募捐是什么態(tài)度?是禁還是放?

　　闞珂：目前，草案的規(guī)定是“不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理”。

　　什么意思?對于那種個(gè)人不是為自己求助，而是給別人籌款籌物的募捐行為，草案引導(dǎo)個(gè)人跟有公開募捐資格的慈善組織合作。

　　為什么這樣規(guī)定呢?因?yàn)閷�個(gè)人的募捐不便于監(jiān)督管理。比如，一個(gè)人聽說有人生病需要一大筆錢，想做好事，向社會(huì)發(fā)布消息募捐，然后再將募來的錢轉(zhuǎn)交給病人。這個(gè)過程透明度很低，募集來的錢跟個(gè)人的錢很難區(qū)分得清楚，還有，誰來監(jiān)督?怎樣公開?普遍的認(rèn)識是，現(xiàn)代慈善應(yīng)該是三方關(guān)系：一端是捐贈(zèng)人，一端是受益人，中間是慈善組織。立法原意不提倡個(gè)人募捐，募捐要通過慈善組織來做。

　　新京報(bào)：那么怎么看待媒體發(fā)起的募捐呢?

　　闞珂：媒體如果報(bào)道某人生病、某個(gè)家庭陷入了困境，我覺得是可以的，這屬于新聞報(bào)道�？墒牵�如果媒體發(fā)起募捐，面向公眾募集錢物轉(zhuǎn)給受益人，或者是借助媒體平臺(tái)發(fā)布受益人的賬戶，代為發(fā)起募捐，按照草案現(xiàn)在的規(guī)定是不可以的。

　　比如，去年網(wǎng)上傳有一女子為救女孩被別人家狗咬傷騙得了巨款，事實(shí)是她被男朋友家的狗咬傷的。如果媒體發(fā)起募捐，遇到這種情形，媒體該承擔(dān)什么樣的責(zé)任?所以還是那句話，引導(dǎo)慈善募捐通過慈善組織進(jìn)行，由慈善組織來銜接捐贈(zèng)人和受益人。

　　新京報(bào)：各次審議，互聯(lián)網(wǎng)募捐調(diào)整比較大，一審設(shè)置了“分級制”，對開展互聯(lián)網(wǎng)募捐時(shí)，哪些平臺(tái)可以發(fā)布慈善募捐信息作出了限定。二審取消了“分級制”。提交大會(huì)審議的草案對發(fā)布慈善募捐信息平臺(tái)做了一定限定，為何這樣調(diào)整呢?

　　闞珂：這還是出于嚴(yán)格公開募捐管理方面的考慮。簡單說，不符合法律規(guī)定的網(wǎng)站，不能發(fā)布慈善公開募捐信息。

　　政策優(yōu)惠

　　慈善活動(dòng)可享受稅收優(yōu)惠 鼓勵(lì)慈善組織扶貧濟(jì)困

　　新京報(bào)：草案不提倡個(gè)人募捐、媒體募捐，賦予了慈善組織開展慈善募捐的主體資格，那么怎樣保證慈善組織不會(huì)中飽私囊、挪用浪費(fèi)善款呢?

　　闞珂：草案對于慈善組織的規(guī)制很嚴(yán)格，對財(cái)產(chǎn)如何管理使用、信息怎樣公開等都有規(guī)定，并且限定了包括慈善組織工作人員工資在內(nèi)的管理成本。慈善組織工作人員的工資來自于社會(huì)公眾，所以工資福利水平不能過高，具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是能夠滿足其基本生活需要，不能領(lǐng)取高工資。

　　新京報(bào)：有人擔(dān)心，對慈善組織規(guī)制過嚴(yán)會(huì)影響慈善組織發(fā)展，導(dǎo)致需要幫助的群體求助無門。

　　闞珂：現(xiàn)在做慈善的社會(huì)氛圍還不夠濃厚。近年來，每年慈善組織募集來的財(cái)產(chǎn)總額大體在1000億元，應(yīng)該說不算多。制定慈善法的一個(gè)原則就是處理好發(fā)展慈善事業(yè)和規(guī)范慈善活動(dòng)的關(guān)系，堅(jiān)持在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展，規(guī)范的目的是為了發(fā)展，并不是限制。草案規(guī)定了新的促進(jìn)措施，比如稅收優(yōu)惠政策。這對我國慈善事業(yè)的發(fā)展會(huì)起到積極的促進(jìn)作用。

　　新京報(bào)：稅收優(yōu)惠政策也是一審、二審時(shí)的一個(gè)討論焦點(diǎn)，一審稿只做出了原則性規(guī)定，二審稿也沒有寫明具體的優(yōu)惠幅度，這是因?yàn)橛龅阶枇α藛?

　　闞珂：制定專門的慈善法，對慈善活動(dòng)的稅收優(yōu)惠問題作出規(guī)定，這是鼓勵(lì)慈善活動(dòng)的關(guān)鍵措施。跟二審稿相比，提交大會(huì)審議的草案，稅收優(yōu)惠政策更為明確具體，規(guī)定國家對開展扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)，采取特殊的優(yōu)惠政策，包括稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)慈善組織多做扶貧濟(jì)困的事情，多做雪中送炭的事情，把善款用到刀刃上，這也與當(dāng)前國家的扶貧政策相呼應(yīng)。草案還對大額捐贈(zèng)稅前扣除問題作了具體規(guī)定。

　　立法預(yù)期

　　慈善組織登記將更簡化 可直接依法登記

　　新京報(bào)：按照慈善法草案的設(shè)計(jì)，如果審議通過，將帶來的最大的變化是什么?

　　闞珂：最大的變化之一，是慈善組織登記變得簡單了。目前對慈善組織實(shí)行的是雙重管理模式，一個(gè)是業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，另外一個(gè)是登記機(jī)關(guān)。依照草案，慈善組織可以直接依法登記，這是貫徹簡政放權(quán)、改革行政審批制度的要求。

　　新京報(bào)：那么慈善法跟普通人的日常生活有多大關(guān)聯(lián)度呢?

　　闞珂：慈善法是社會(huì)領(lǐng)域的重要法律，是慈善制度建設(shè)的基礎(chǔ)性、綜合性法律，這個(gè)法很重要，跟每個(gè)人都有關(guān)系。慈善在我國改革開放之后發(fā)展很快，特別是2008年汶川地震后，大家的慈善意識增強(qiáng)了。有學(xué)者認(rèn)為，慈善是第三次分配，可以促進(jìn)社會(huì)公平。

　　程序揭秘

　　有專門團(tuán)隊(duì)收集整理代表意見 將熬夜通宵修改草案

　　新京報(bào)：此前，物權(quán)法、立法法等法律，都是由全國人民代表大會(huì)審議通過的。哪些法律由全國人民代表大會(huì)審議，哪些法律由全國人大常委會(huì)審議?

　　闞珂：依據(jù)憲法，全國人民代表大會(huì)制定和修改“刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”，其常委會(huì)則制定和修改除此以外的其他法律。通俗的說法是，全國人民代表大會(huì)制定基本法，全國人大常委會(huì)制定非基本法。但是什么是基本法?什么是非基本法?法律上沒有嚴(yán)格的界定。主要原因在于，全國人大代表大會(huì)每年只召開一次會(huì)議，如果限定的非常嚴(yán)格，規(guī)定絕大多數(shù)法律只能由全國人大代表大會(huì)制定、全國人大常委會(huì)不能制定，那么即便遇到緊急立法項(xiàng)目，也只能等到全國人大代表大會(huì)召開會(huì)議時(shí)才能進(jìn)行。

　　從法理上來講，凡是由全國人大常委會(huì)制定的法律，全國人民代表大會(huì)都可以制定，只是因?yàn)槿珖�人民代表大�?huì)一年只開一次會(huì)議，人大代表不是專職的，會(huì)期不能太長，所以全國人民代表大會(huì)對立法項(xiàng)目要有所選擇。

　　新京報(bào)：那么，十二屆全國人大四次會(huì)議為什么選中了審議制定慈善法?

　　闞珂：十八屆三中、四中全會(huì)提出，要發(fā)揮代表在立法中的主體作用。所以應(yīng)該有更多的機(jī)會(huì)使代表能夠直接參加立法工作，廣泛集中民智、凝聚共識，提高立法質(zhì)量。

　　由全國人民代表大會(huì)審議制定慈善法，也有利于協(xié)調(diào)好法律規(guī)范之間的關(guān)系。比如跟企業(yè)所得稅法之間的關(guān)系，企業(yè)所得稅法是由全國人民代表大會(huì)制定的，慈善法草案中規(guī)定了慈善活動(dòng)稅收優(yōu)惠方面的內(nèi)容，由全國人民代表大會(huì)審議慈善法草案，這兩個(gè)法律的相關(guān)規(guī)定就能很好地協(xié)調(diào)起來。

　　新京報(bào)：全國人民代表大會(huì)的會(huì)期不長，留給代表的審議時(shí)間不多，怎樣才能充分吸收、采納代表的審議意見?

　　闞珂：在這次大會(huì)召開前近兩個(gè)月，全國人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)就把草案郵寄給了代表，讓他們提前了解。法律委、法工委還邀請了31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)人大的法制委或其常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人以及中央軍委政治工作部、臺(tái)聯(lián)的有關(guān)人員，到北京開會(huì)，專門向他們解讀草案，請他們向本選舉單位選出的全國人大代表介紹、解讀法律草案。按照安排，我去了珠海，向港澳全國人大代表解讀、介紹草案。

　　這段時(shí)間全國人大法律委、全國人大常委會(huì)法工委非常忙碌。大會(huì)期間，有一個(gè)專門的工作團(tuán)隊(duì)，有專門的信息傳送網(wǎng)絡(luò)，來收集、整理、傳送代表的審議意見。11日代表審議草案的當(dāng)晚，估計(jì)工作人員要熬個(gè)通宵，連軸轉(zhuǎn)，以保證將代表們的審議意見吸收到修改稿中，按時(shí)將修改稿提交大會(huì)審議表決。

　　新京報(bào)首席記者 王姝